GRIAL195. Presentación Toni García from edicions espontaneas on Vimeo.

O Xoves 8 Novembro presentabamos o número 195 da Revista GRIAL no que coordinamos unha sección dedicada á ordenación das Áreas Metropolitanas, da cal publicamos aquí o artigo dedicado aos modelos urbanos e a necesidade en Galicia dunha maior cooperación a nivel supramunicipal.

Unha oportunidade máis de estender as discusións que veño compartindo cos alumnos durante os tres últimos anos no taller de proxectos, e que frutificaron na exposición itinerante “Metropolitanizar. ¿Cómo habitar entre ciudades?” e no debate levado a cabo en Maio nos Diálogos02.

Entre as cuestións a debate tratamos sobre a necesidade de encontrar unha estrutura funcional que permita a ordenación, xestión e control do crecemento urbano no ámbito das áreas urbanas, observando alternativas á fragmentación física e social que provoca a extensión dos procesos de urbanización, e a necesidade de organizar as dinámicas urbanas valorando as potencialidades da rede de cidades no territorio.

Como desenrolar estruturas de colaboración supra-municipal nas áreas metropolitanas? Como xestionar os aspectos económicos de gasto e investimento? Que competencias e servizos poderían asumir esas estruturas? Que directrices deben guiar o desenvolvemento futuro das áreas metropolitanas galegas?. A estas e outras cuestións trata de dar resposta o noso artigo.

 

CARA A UNHA MAIOR COOPERACIÓN SUPRAMUNICIPAL EN GALICIA

Elda Solloso, Toni García, José A. Cachaza

As actuais dinámicas territoriais e a estrutura territorial herdada dos anos de crecemento urbano fan pouco operativa a organización administrativa de Galicia, e fronte á falla dun modelo urbano que organice o crecemento acentúan o problema do exceso de localismo.

En Galicia existe un número de organismos e entidades de cooperación e/ou de xestión supramunicipal que van dende as deputacións provinciais, as fundacións comarcais, as mancomunidades e os consorcios. A efectividade destes como instrumentos para lograr unha planificación rexional máis eficaz e coordinada varía en cada caso. A normativa autonómica recolle tamén a posibilidade de crear áreas metropolitanas como entidades locais territoriais dotadas de personalidade xurídica e autonomía [i].

Sobre a base desa normativa, en abril de 2012 creouse por lei a Área Metropolitana de Vigo[ii]., a única área metropolitana xuridicamente constituída como entidade que existe en Galicia. Non obstante o seu nacemento non estivo exento de polémica de tipo político polo desigual peso que se dá aos concellos nos seus órganos de decisión, o que ameaza xa con obstaculizar dende o inicio a actividade normal desta nova estrutura. No caso da Coruña, non estando xuridicamente constituída, a delimitación da súa área metropolitana varía segundo as distintas definicións que se adopten. Existe un consorcio local formado por nove dos concellos que conforman a súa coroa metropolitana, o “Consorcio dás Mariñas“, constituído no ano 2000 para xestionar de forma conxunta os residuos sólidos urbanos, servizos sociais e turismo. O Concello da Coruña non forma parte do devandito consorcio.

A presente situación de crise económica, déficit público e desemprego, fai relevante reflexionar sobre a necesidade de formular un modelo urbano claro para Galicia. Un modelo urbano que permita aos concellos galegos maximizar a eficiencia e optimizar os seus recursos así como organizarse e cooperar a nivel supramunicipal. Mellorar a cooperación sería instrumental para explotar máis eficazmente os activos e potencialidades das áreas metropolitanas galegas, e na súa extensión das rexións funcionais urbanas, así como para xestionar mellor e/ou dirixir o seu crecemento en zonas menos lesivas e activar así os recursos do resto do territorio.

Neste contexto, a planificación urbana e a ordenación do territorio poden xogar un papel fundamental para a creación de prosperidade e emprego. A nosa hipótese de partida é que o grao de cooperación entre os concellos galegos ten ampla marxe de mellora para lograr eses obxectivos. Polo seu importante papel como metrópoles rexionais que concentran aproximadamente 29% da poboación total, 36% das empresas e achegan arredor do 59% de todo o valor engadido da comunidade[iii], esta hipótese é aplicable especialmente aos concellos que conforman as áreas metropolitanas da Coruña e Vigo, máis aínda cunha visión de futuro tendente a que esa cooperación culmine na coordinación funcional das rexións urbanas Coruña-Ferrol e Vigo-Pontevedra[iv]. Ademais, nesa busca dunha maior cooperación supramunicipal non debería priorizarse a creación de novos organismos e/ou novos niveis administrativos, senón que intentaría partir da estrutura territorial e institucional preexistente, e non tender a optimizala e a dotala de contido relevante para cada caso.

Partindo da necesidade dun modelo urbano para Galicia perdurable no tempo, que se apoie no seu carácter atlántico e na súa explicación dentro do marco europeo, este artigo explora catro das estruturas máis antigas de cooperación supramunicipal afianzadas en Estados Unidos con máis de corenta anos de funcionamento. Sobre a base delas, propón ideas que poidan contribuír á reflexión sobre unha formación máis eficaz de estruturas similares adaptadas ao caso de Galicia, dentro dun modelo no que o territorio non sexa considerado unicamente un recurso a explotar, senón o espazo onde construímos a nosa vida en comunidade.

1. UNHA NOVA DIMENSIÓN TERRITORIAL. A NECESIDADE DUN MODELO

As transformacións urbanas nos territorios que conforman as áreas metropolitanas teñen explicación no seu ámbito rexional e no das súas relacións con outras rexións, ao tempo que as súas dinámicas internas producen hoxe unha paisaxe fragmentada con descontinuidades funcionais e sociais necesitada dunha organización supramunicipal. Xunto a esta estrutura urbana existe un espazo entre cidades[v] que cada vez acumula máis poboación no ámbito urbano e fóra del abrangue á maioría do territorio cunha grande importancia socioeconómica e ambiental, aínda que afecte a unha poboación cada vez máis reducida.

É este un modelo concentrado e polarizado que podemos observar en case todo o territorio da Unión Europea, onde as rexións funcionais urbanas concentran non só a poboación e a actividade económica, senón tamén os centros de decisión, de investigación e as principais infraestruturas e equipamentos ligados á dotación dunha calidade de vida atractiva para a residencia[vi].

Se os sistemas urbanos foron crecendo desbordando os límites administrativos entre concellos, e hoxe en día chegan ter en moitos casos un carácter transnacional, as estratexias usadas para a súa xestión, tendo en conta a limitación que impón a división administrativa, pasan pola fusión de municipios ou a absorción/anexión dos territorios lindantes. Estas opcións encontran cada vez máis resistencia polo que cada vez é máis complexo resolver o encaixe administrativo desta nova dimensión territorial[vii]., e os mecanismos de goberno e xestión usados alternan entre o uso de plans estratéxicos ou entes de xestión e en menor medida gobernos propios. Nesta tendencia no goberno das áreas metropolitanas europeas cara á existencia de organismos orientados á coordinación, a xestión ou a planificación, os seus modelos de organización son variados e distribúense ao longo de toda a estrutura de poder (local, rexional, estatal) en (1) gobernos locais con competencias metropolitanas, (2) asociacións voluntarias de municipios, (3) entidades específicas e axencias sectoriais, (4) entidades consorciadas, (5) provincias, (6) rexións con competencias metropolitanas, ou (7) gobernos especificamente metropolitanos creados por disposición lexislativa. Nos que a tendencia xeral trata de reforzar instrumentos de cooperación intermunicipal sobre a base da libre vinculación para conseguir unha mellor xestión dos servizos comúns e incrementar a eficacia e calidade de vida dos seus cidadáns[viii].

No marco lexislativo español o municipio posúe a plena competencia de planificación, administración e execución do urbanismo, isto complicou a existencia de marcos supramunicipais en temas territoriais, e sumado a que nas Comunidades Autónomas a ordenación do territorio sexa vista máis como unha política sectorial que como un elemento coordinador destas políticas, dificultase a definición dun modelo territorial a escala rexional e estatal, e con el a indefinición do xeito en como a nosa sociedade se relaciona, ocupa e transforma o territorio[ix]. ¿Como é posible así definir que país queremos?, Canto estamos a perder pola falla dun modelo que teña en conta as nosas potencialidades, active os nosos recursos e marque as directrices a seguir a longo prazo?

O modelo municipalista tivo a vantaxe de asentar a construción do sistema urbanístico na orde constitucional, pero dende o punto de vista territorial móstrase cada vez máis superado e ineficaz fronte ás dinámicas territoriais e as transformacións a maior escala. Necesítase unha ordenación do territorio supramunicipal, necesítase pensar o territorio e decidir sobre el na súa integridade.

En maio de 2006 o “Manifiesto por una nueva cultura del territorio”[x] fixo un chamamento aos poderes públicos e ao conxunto da sociedade a favor da contención e o control dos usos do chan nunha conxuntura na que o crecemento económico se traducía en deterioro ambiental e en desorde e dilapidación de territorio, un recurso finito e primordial. Agora, nunha situación económica moi diferente, de crise e recesión, a preocupación polo bo goberno do territorio resulta aínda máis urxente. Así comeza o texto “territorio, urbanismo y crisis” que amplía o sentido do manifesto.

Se recoñecemos no territorio un ben non renovable, un activo económico con valores ecolóxicos, culturais e patrimoniais que non deben reducirse ao prezo do chan. No contexto actual demándase un cambio de modelo produtivo, que remate coas razóns que conduciron a situación actual dun urbanismo expansivo, que non tiña outro obxectivo que o de crear solo a urbanizar, e impulse a elaboración de instrumentos reguladores supramunicipais en beneficio dos intereses xerais, incorporando os obxectivos da sostibilidade ambiental, económica e social.

2. ESTRUTURAS DE COOPERACIÓN SUPRAMUNICIPAL: PRECEDENTES

Esta sección apóiase no traballo do Institute for International Urban Development (IIUD), organización sen ánimo de lucro coa que colaboramos e que promove o desenvolvemento urbano sostible. IIUD [xi]. documentou diferentes modelos de cooperación supralocal en áreas metropolitanas europeas e americanas. Para este artigo centrámonos en catro modelos de cooperación consolidados en Estados Unidos, en concreto: (1) a Rexional Plan Association na rexión de Nova York; (2) o Metropolitan Area Planning Council en Boston; (3) o Denver Rexional Council of Governments en Denver; e (4) o Metropolitan Council de Minneapolis/Saint Paul. Ademais de pola súa longa traxectoria, o seu interese radica en que todos eles se articularon sobre a base das competencias existentes e polo tanto non supuxeron a creación de novos niveis administrativos, o cal nos pareceu relevante para contribuír á reflexión sobre o caso galego.

Cabe subliñar que estes modelos non se presentan como perfectos ou como ideais a seguir. O gran número de intereses, moitas veces contrapostos, que están en xogo fan do goberno municipal unha cuestión complexa na que non existen panaceas e onde as solucións han de deseñarse á medida de cada caso. A diferenza de contexto entre Galicia, España e Estados Unidos fai resaltar aínda máis esa necesidade. A pesar destas limitacións, os modelos que imos analizar levan en activo polo menos catro décadas, e tamén coadxuvaron nunha maior coordinación inter-municipal e polo tanto en certa pacificación dos intereses localistas. A nosa intención é polo tanto tomalos como estudos de casos que sirvan para ilustrar algúns dos factores que poden contribuír a un funcionamento máis operativo das estruturas de coordinación e/ou xestión supramunicipal en áreas metropolitanas.

2.1 Rexional Plan Association (RPA).

Tipo. A RPA é unha organización privada sen ánimo de lucro que opera na área metropolitana de Nova York coñecida como a “Tri-State Area” xa que engloba municipios pertencentes aos estados de Nova York, Nova Jersey e Connecticut. Cabe destacar que en EUA, de forma diferente aos municipios e aos condados, as áreas metropolitanas non constitúen niveis administrativos por si mesmas. Son áreas xeográficas definidas pola oficina do censo a nivel federal para a recollida de datos con fins estatísticos.

Área que engloba. Creada en 1922, a RPA abrangue municipios pertencentes a 31 condados dentro dos tres estados e unha poboación de ao redor de 20 millóns de habitantes.

Misión. O RPA actúa como un “think-tank“. A súa misión consiste principalmente no estudo, documentación e mobilización sobre diversos sectores relacionados co desenvolvemento e a competitividade da rexión, así como na elaboración de plans rexionais que sirvan de guía aos municipios dos tres estados no deseño das súas políticas urbanas a longo prazo. O último destes plans rexionais, “Unha Rexión en Risco”, data de 1996 e está aínda vixente. Tamén lidera temas de infraestruturas a nivel nacional (“America 2050″), sostibilidade, e competitividade. Ademais, a RPA proporciona asistencia técnica puntual a municipios na aplicación e implementación do plan rexional.

Un punto común ás catro estruturas que veremos neste artigo é que tenden a realizar un enfoque máis integral das disciplinas da ordenación territorial, o plan urbano e o desenvolvemento económico. Por exemplo, un obxectivo principal da misión da RPA é velar polo mantemento da competitividade da rexión Tri-State. Pero ademais de ao desenvolvemento económico, o I+D+i e a infraestrutura, RPA vincula tamén a competitividade ao desenvolvemento sostible da rexión entendido como a existencia dunha rede de transporte público eficaz, o control do “sprawl” (expansión suburbana), a conservación do seu sistema ecolóxico de espazos permanentemente protexidos (proposto pola RPA en 1929 e que serviu de exemplo a outras áreas metropolitanas[xii]), e á mellora da calidade de vida en materia de acceso a vivenda, a consolidación das taxas de emprego e de oferta de espazos públicos e urbanísticos de maior calidade. Nunha economía globalizada, a presenza de todos eses elementos contribúe a que unha rexión metropolitana reúna as condicións que a fagan atractiva non só a empresas, senón tamén a persoas e investidores, todos eles factores imprescindibles para a competitividade.

Goberno e xestión. Son membros da RPA un amplo sector das empresas da área metropolitana, así como numerosos grupos filantrópicos, asociacións cívicas e grupos de interese. Está gobernada por unha xunta directiva composta por membros destes grupos e a súa administración e o desenvolvemento da súa misión e actividades son levadas a cabo por un equipo de profesionais especializados. Dada a súa composición, os plans e recomendacións da RPA buscan as alianzas público-privadas e promoven o papel da sociedade civil, e levan consigo un amplo traballo de consulta cos municipios. Isto, unido á súa lexitimidade técnica e á súa recoñecida independencia á hora de velar polos intereses da rexión favoreceu a adhesión dos municipios aínda cando as recomendacións e os plans da RPA estes non resulten vinculantes.

Presuposto. O presuposto anual para o desenvolvemento das actividades da RPA é de ao redor de 4.2 millóns de dólares, e é financiado polos seus membros, por subvencións e por doazóns. As vantaxes tributarias ás que se poden acoller as doazóns de empresas e individuos en EUA son sen dúbida un factor clave para o sostemento da ampla actividade filantrópica nese país. [xiii].

2.2 Metropolitan Area Planning Council (MAPC).

Tipo. O MAPC é unha organización de titularidade pública establecida polo Goberno Estatal de Massachusetts en 1963. Opera na rexión do Greater Boston.

Área que engloba. Abrangue 101 municipios, unha área de 3.680 Km2 e unha poboación de ao redor de 3,06 millóns de habitantes.

Misión. O MAPC actúa como “think-tank“. Naceu coa misión de proporcionar unha base de información común aos municipios e de documentar as tendencias de desenvolvemento rexional na área do Greater Boston. Co tempo, a súa misión foise estendendo para abranguer tamén a elaboración de plans rexionais que velen pola promoción do “smart growth” na rexión. O “smart growth“, literalmente “crecemento intelixente”, é unha teoría actual no plan anglosaxón que xurdiu como reacción ao modelo de crecemento urbano e de mobilidade tradicionais baseados na expansión suburbana a baixa densidade, fortemente dependente do automóbil privado e moi intensivo enerxeticamente. En contraposición a ese modelo, o “smart growth” avoga pola promoción dun crecemento urbano máis denso e compacto, onde se controle a expansión a través da promoción de usos de chan mixtos, a coordinación do desenvolvemento urbano e o sistema de transporte público, a priorización da mobilidade a pé e da creación dun espazo urbano máis orientado ao peón.

Os principais produtos do MAPC son estudos sectoriais e cartografa SIG (sistemas de información xeográfica) sobre a rexión. Ao igual que a súa misión, as súas áreas de traballo foron evolucionando dende cuestións de infraestrutura de transporte rexional nos inicios, a temas relacionadas coa conservación do chan rural e os recursos naturais, o acceso á vivenda, a educación, o desenvolvemento económico e a saúde pública na actualidade.

Ademais dos seus estudos e o seu excelente traballo cartográfico, MAPC elaborou o plan Metro Future 2030, un plan que proporciona unha visión estratéxica rexional a longo prazo así como recomendacións e plans de acción a curto prazo para a promoción do “smart growth” nos municipios que compoñen a área do Greater Boston.

Goberno e xestión. A xunta de goberno do MAPC está formada por 101 representantes, un de cada entidade local participante, así como por membros nomeados polo Estado de Massachusetts e persoal designado de axencias estatais. O desenvolvemento das súas actividades é levado a cabo por persoal propio do MAPC. De forma similar ao RPA, o seu traballo de planificación está ancorado en procesos de ampla consulta a municipios e a actores sectoriais cunha énfase na participación cidadá. MAPC proporciona tamén asistencia técnica a municipios nos seus proxectos propios así como na implementación do plan rexional Metro Future 2030 a escala local.

Presuposto. O presuposto anual do MAPC para o desenvolvemento das súas actividades é de 2,8 millóns de dólares e está financiado polos gobernos federal, estatal e locais, así como por doazóns privadas. [xiv]

2.3 Denver Rexional Council of Governments (DRCOG).

Tipo. O DRCOG é unha asociación voluntaria de municipios en forma de organización sen ánimo de lucro que opera na área metropolitana de Denver (Colorado).

Área que engloba. Está composta por 47 municipios e 9 condados e ten unha poboación aproximada de 2,6 millóns de habitantes.

Misión. O DRCOG foi fundada en 1968 aínda que as súas orixes se remontan a 1955. A súa misión consiste en promover o traballo municipal conxunto para afrontar os principais desafíos aos que se enfronta a área metropolitana. Estes foron variando ao longo da súa historia, e inclúen a xestión eficiente do crecemento urbano dentro dunha área metropolitana cun gran patrimonio ambiental e ecolóxico; a mellora do tráfico e a mobilidade; a planificación para anticiparse ás necesidades futuras e a prestación de mellores servizos ás persoas maiores.

De forma similar ás organizacións anteriores, DRCOG realiza estudos e xera datos agregados para toda a área metropolitana e documenta as súas tendencias urbanas. O DRCOG realiza tamén traballo de planificación e elaborou o plan rexional “Metro Vision 2035″ (previamente “Metro Vision 2020″). As súas principais recomendacións concéntranse nos seguintes ámbitos: (1) establecemento de límites legais á expansión urbana en chan previamente non urbano (“urban growth boundaries“) e de incentivos para o direccionamento deste en zonas con menos impacto; (2) desenvolvemento dun sistema metropolitano de transporte multimodal coordinado co crecemento urbano; (3) desenvolvemento de sub-centros para reducir o número de desprazamentos centro-periferia; (4) actuacións de mellora e de monitorización da calidade da auga e o aire.

O seu éxito e a percepción dos seus beneficios incentivaron ao DRCOG a dar un paso máis no seu grao de cooperación. O “Mile-High Compact (2000) supuxo a firma de contratos vinculantes e voluntarios polos cales unha maioría de municipios se comprometeron ante os condados a aprobar plans que vaian máis alá do estritamente urbanístico e integren varios sectores, así como a aprobar regulamentos que contribúan á implementación de plan Metro Visión 2035. A través destes contratos conseguiuse que se realicen de estudos previos para avaliar cales son as mellores situacións para os desenvolvementos a grande escala, así como coordinar a implementación do Plan de Auga dentro da área metropolitana.

Goberno e xestión. O DRCOG está gobernado por unha xunta directiva que inclúe un representante democrático por cada un dos 57 gobernos participantes, independentemente do seu tamaño ou de se son rurais ou urbanos. Como é á vez municipio e condado, Denver achega dous representantes. Ademais, o gobernador nomea tres membros da xunta que non teñen capacidade de voto. Mentres que a elaboración de estudos técnicos é levada a cabo polo seu equipo de profesionais, o plan Metro Visión é preparado por un grupo de traballo formado por concelleiros e membros do sector privado e de grupos ambientais. Como RPA e MAPC, o DRCOG proporciona tamén apoio técnico puntual a municipios a través do seu persoal propio.

Presuposto. O DRCOG financia a súa actividade a través de cotas de socio a cargo dos seus municipios membros, así como de contribución procedente dos gobernos federal e estatal. [xv]

2.4 Minneapolis/Saint Paul Metropolitan Council (MSPMC).

Tipo. O MSPMC é unha entidade de planificación metropolitana establecida por lei do Estado de Minnesota en 1967 e que opera na área metropolitana de Minneapolis / St. Paul, tamén coñecidas como as “Cidades Xemelgas”. É a primeira entidade destas características que se creou en Estados Unidos.

Área que engloba. Abrangue ao redor de 186 municipios, 7 condados e unha poboación aproximada de 2,85 millóns de persoas.

Misión. O MSPMC supón un paso máis no grao de cooperación xa que asume algunhas competencias tipicamente municipais. Entre elas inclúense a xestión do saneamento e da depuración de augas para todo a área metropolitana, a xestión do sistema de transporte metropolitano de autobuses e trens, a coordinación do sistema de parques, e a promoción de vivenda de protección oficial.

Ademais, o MSPMC elaborou tamén o plan “2030 Regional Framework” que establece o marco para o crecemento urbano e o desenvolvemento a longo prazo dentro da área metropolitana e inclúe recomendacións para os municipios en materia de planificación urbana, uso de chan, ordenamento territorial, transporte, infraestruturas aeroportuarias, auga, tratamento de residuos e espazos naturais.

O grao de cooperación intermunicipal na área metropolitana de Minneapolis–St. Paul vese incrementado por unha lei do estado de Minnesota chamada “Fiscal Disparities Act” de 1971. Esta lei obriga os municipios a calcular de forma anual o valor catastral de todas as propiedades comerciais e industriais situadas dentro da súa xurisdición e a contribuír a un fondo o 40% do incremento con respecto aos seus valores de 1971. A recadación é redistribuída á súa vez entre todos os municipios da área metropolitana sobre a base dun índice que calcula a “capacidade fiscal relativa” de cada un deles.[1]

Segundo o IIUD, este sistema, o único deste tipo que existe en EUA, contribuíu a reducir a competencia entre municipios por atraer desenvolvemento económico ás súas xurisdicións, a reestruturar os patróns de uso de chan e a incentivar o investimento en zonas deprimidas da área. Parece claro que os municipios poidan encontrar incentivos para formar fronte común e atraer desenvolvemento económico á súa área metropolitana, xa que independentemente da localización deste os mecanismos existentes aseguran que todos eles sairán beneficiados. Segundo o MSPMC o sistema tamén puido contribuír a que os municipios rexeiten propostas de desenvolvemento que poidan ter efectos nocivos a longo prazo, así como racionalizar os subsidios que as administracións dan para atraer desenvolvementos a certas zonas en detrimento doutras. Algúns estudos sinalan que a disparidade fiscal actual entre municipios de máis de 10.000 habitantes da área metropolitana de Minneapolis / St. Paul é de 3 a 1, pero que en ausencia da Lei de Paridade Fiscal sería de 10 a 1. [xvii]

Goberno e xestión. O órgano de goberno do MSPMC ten 17 membros, 1 representante por cada un dos 16 distritos xeográficos que compoñen a área metropolitana máis 1 presidente. Son nomeados polo gobernador do estado logo de votación parlamentaria. O equipo total do MSPMC é de ao redor de 3.700 empregados.

Presuposto. O presuposto do MSPMC é de 519 millóns de dólares (2010). Finánciase de varias formas: (1) con ingresos propios procedentes das taxas do saneamento e os ingresos do transporte público; (2) a través de subvencións estatais e federais; e (3) a través dun sobrecarga na taxa do imposto de bens inmobles (property tax) aplicado nos sete condados que conforman a área metropolitana.[1]

2.5 Puntos clave das estruturas de cooperación supramunicipal

A xeito de conclusión, neste apartado procederemos a identificar unha serie de factores que consideramos foron clave para a consolidación e o desenvolvemento da actividade das estruturas de cooperación supramunicipal que presentamos.

Competencias, presuposto e continuidade. O contar cunha misión e unhas competencias claras, e estar dotada dun presuposto anual permitiu a estas estruturas ter continuidade no tempo para desenvolver a súa actividade independentemente dos ciclos electorais. Isto, á súa vez, contribuíu á súa consolidación.

Xestión profesionalizada e asesoramento técnico. O traballo de recollida de datos e de realización de estudos é levado a cabo por persoal especializado, que coa súa profesionalidade dotou a estas estruturas de lexitimidade e certa independencia. O labor que realizan de asesoramento individualizado os seus membros parece ser tamén unha función moi valorada, xa que responde a unha demanda xeneralizada de maior apoio técnico especialmente para aqueles municipios de menor tamaño.

Traballo apoiado en datos. A información relativa ao plan e á xestión urbana adóitase recoller a nivel local e raramente compártese. Isto constitúe un obstáculo engadido á cooperación intermunicipal. É por iso que a recollida e xeración de datos agregados para áreas metropolitanas, a elaboración de series históricas e a monitorización constitúe un grande activo á hora de levar a cabo unha planificación máis realista e efectiva, así como de emprender proxectos en común con municipios adxacentes.

Aproximación integral á ordenación e o plan. Nos casos presentados, realízase unha aproximación integral á ordenación do territorio e ao plan urbano a través da incorporación do espacial, o económico, o ambiental e o social.

Confianza e alianzas. Esa aproximación máis integral e máis profesionalizar da planificación e a ordenación, contribuíu a deseñar políticas e servizos urbanos máis eficaces e á súa vez a xerar unha maior confianza nas estruturas supramunicipais. Ademais da vontade de diálogo, a confianza é imprescindible para alcanzar unha relación de colaboración máis produtiva co sector privado e con grupos de cidadáns e da sociedade civil, que son grandes activos cos que conta unha cidade. Involucrar de forma máis significativa eses actores nos procesos de planificación urbana adoita reverter na mellora do clima de investimento e do atractivo cidadán, que son factores clave para a competitividade dunha rexión.

Percepción de beneficios tanxibles. Dados os numerosos intereses que coexisten na política local, salvo excepcións, a cooperación aberta adoita non ser a actitude natural que adoptan os municipios na súa relación coas xurisdicións veciñas. Fronte a esa desconfianza, os factores que identificamos neste apartado contribuíron a que os municipios perciban de forma tanxible os beneficios da asociación fronte á competencia. Iso xerou unha maior confianza e promoveu máis transparencia no acceso a información e na toma de decisións, o que afianzou as estruturas de cooperación. De forma indirecta, estes factores contribuíron tamén a tranquilizar parte dos intereses localistas e electoralistas que minaron en moitos casos o éxito dos proxectos supramunicipais.

Representación municipal. En polo menos dous dos tres casos de tipo público que analizamos, Boston e Denver, a representación dos municipios na xunta de goberno das estruturas supramunicipais é similar para todos independentemente do tamaño do municipio. Isto non impide que na xunta e/ou na asemblea poidan participar tamén representantes dos gobernos rexionais e supramunicipais (condados), axencias públicas rexionais, e outros representantes, con ou sen dereito a voto dependendo do caso.

Flexibilidade. As estruturas presentadas gozaron de certa flexibilidade na definición das rexións onde operan, así como na estruturación das súas competencias e ámbitos de actuación, os cales se articulou de forma gradual para responder aos desafíos cambiantes de cada momento.

Enfoque de “abaixo a arriba”. Algúns gobernos estatais, e a partir de 1960 o goberno federal de EUA favoreceron a creación de estruturas de planificación supramunicipal a través da provisión de financiamento para “Consellos de Gobernos” a escala rexional que levasen a cabo estudos de plan e ordenación territorial así como proxectos de colaboración. Se ben o apoio de niveis administrativos superiores foi e é necesario para a súa formación e continuidade no tempo, nas estruturas presentadas os municipios xogan un papel activo e comprometido co proxecto supramunicipal.

3. CARA A UNHA MAIOR COOPERACIÓN SUPRAMUNICIPAL EN GALICIA

Nesta sección propóñense unha serie de ideas que consideramos poderían contribuír a un funcionamento máis operativo das estruturas de cooperación e/ou xestión supramunicipal en Galicia. Se ben tratamos de achegar un enfoque xeral e de non realizar ningún tipo de distinción por tamaño de cidades, estas consideracións son de especial relevancia para as áreas metropolitanas galegas.

As principais mensaxes trataremos de transmitir son que: (1) as estruturas de cooperación que cren non deben constituír na práctica un novo nivel administrativo intermedio senón que deben de ser complementarias ás actividades dos municipios, ou no seu caso, substituír algunhas destas; (2) para a consolidación da súa actividade, é preciso adoptar un enfoque gradual ou progresivo e ir construíndo sobre a propia experiencia e os logros que se vaian alcanzando; (3) fai falta tamén unha dose de altruísmo e altura de miras por parte dos dirixentes municipais para renunciar a algunhas políticas cortoplacistas en favor do ben común da súa rexión urbana.

Sería recomendable tamén que o Goberno Rexional e as Deputacións proporcionasen mellores incentivos e apoios á creación de estruturas de cooperación que realicen actividades concretas e medibles de racionalización e posta en común de recursos supramunicipais, así como unha maior vontade de eliminar solapamentos entre administracións que sempre ameazan con limitar a eficacia na xestión.

De modo xenérico proponse o seguinte enfoque secuencial das competencias e actividades a desenvolver polas estruturas de cooperación supramunicipal:

Xestión profesionalizar e continuidade. É importante que o réxime de persoal das estruturas considere a posibilidade de contratar persoal especializado que poida levar a cabo unha xestión o máis profesionalizar e multidisciplinar posible. Para que poidan ter continuidade no seu labor é necesario que as entidades teñan garantido un presuposto anual estable e predicible.

Recollida de datos, realización de estudos e plans de investimento sobre diversos temas, en consulta con empresas e asociacións cívicas, sobre os cales ir elaborando diagnósticos, identificando debilidades e potencialidades así como ir formulando posibles liñas de actuación aos municipios. A periodicidade deste tipo de actividades debería ser anual e ser liderada polo persoal especializado.

Iniciativas piloto. A implementación rápida de iniciativas exitosas contribuiría a inxectar, dende o inicio, dinamismo á actividade das estruturas de cooperación. Por iso recoméndase a posta en marcha de iniciativas piloto de carácter inmediato naqueles municipios que presenten un maior liderado e en proxectos que reúnan certo consenso, e polo tanto con maiores posibilidades de éxito.

Preparación de guías e recomendacións supramunicipais. Na medida das súas posibilidades e do seu ámbito xeográfico, as estruturas de cooperación deberían dotarse de documentos que proporcionen unha visión e uns obxectivos a medio prazo, así como guías e recomendacións concretas aos municipios que as conforman. A lexislación xa outorga ás áreas metropolitanas a función de realizar Plans Metropolitanos en conformidade coas directrices propostas pola Consellería que ostente as competencias de réxime local. Nesta liña, habería que resaltar a importancia de que estes documentos sexan integrais e participativos, isto é, que inclúan directrices espaciais, económicas, sociais e ambientais e leven a cabo consultas significativas cos municipios, pero tamén co sector privado, as asociacións e a sociedade civil. Así mesmo, para contribuír á promoción da competitividade, os Plans Metropolitanos necesitan ser de carácter estratéxico e posicionar ás rexións urbanas da Coruña-Ferrol e Vigo-Pontevedra primeiro internamente, segundo en relación unha coa outra, e terceiro dentro do contexto da Euro-Rexión Galicia-Norte de Portugal.

Asistencia técnica a municipios. Unha parte da misión das estruturas de cooperación debería ser tamén proporcionar asistencia técnica puntual aos municipios tanto na implementación das recomendacións supramunicipais a nivel local, coma noutros proxectos municipais concretos.

Firma voluntaria de convenios/contratos. A cesión de competencias municipais en favor das estruturas de cooperación supramunicipal debería adoptar un enfoque gradual e voluntario. Consideramos operativo comezar promovendo a firma de contratos para a implementación de actividades concretas recollidas nos documentos directores supramunicipais, de forma voluntaria pero cuxa subscrición sexa vinculante para os municipios. Isto contribuiría a xerar unha experiencia de cooperación e unhas aprendizaxes sobre as que establecer as bases cara a un maior grao de integración de competencias no futuro.

Dotación de recursos financeiros propios. No medio prazo, sería importante que as estruturas de cooperación supramunicipal puidesen contribuír polo menos parcialmente a autofinanciarse a través de instrumentos como a cesión de parte dos impostos locais, a modulación de taxas ou os fondos supramunicipais. Nesta liña, e de forma similar ao caso de Minneapolis/St. Paul, parécennos moi interesantes os mecanismos de captura e redistribución de parte do incremento fiscal por actividades económicas entre os municipios sobre a base duns índices de dinamismo fiscal. Os posibles beneficios destes instrumentos, incluíndo a redución da competencia entre xurisdicións veciñas por atraer desenvolvemento económico e a racionalización dos usos de chan principalmente de tipo industrial farían moi interesante explorar opcións nesa liña.

Integración de competencias. A máis medio e longo prazo, e construíndo sobre os éxitos logrados previamente, podería considerarse camiñar cara á integración da xestión de competencias municipais a favor das estruturas de cooperación nunha serie de ámbitos:

a. Ordenación urbana e plan, principalmente os Plans Xerais de Ordenación Municipal e o transporte interurbano.

b. Competitividade e desenvolvemento económico, incluíndo grandes proxectos, programas europeos, turismo, programas de educación e formación e innovación.

c. Xestión e protección ambiental e da paisaxe natural e cultural

d. Servizos susceptibles de optimización mediante economías de escala, como a subministración de auga, recollida de lixos, e bombeiros.

Notas bibliográficas

[i] Lei de Administración Local de Galicia Lei 5/1997 de 22 de Xulio.

[ii] Lei 4/2012 de 12 de abril, del Área Metropolitana de Vigo.

[iii] Fernando González Laxe, “A revitalización das áreas metropolitanas en desenrolo económico: a singularidade galega”, artigo revista GRIAL nº195, 2012.

[iv] Termos varios e imprecisos como “city-region”, “Aire métropolitaine”, “Metropolregion”, etc, son usados en Europa para definir ámbitos metropolitanos, que os expertos acoutaron en dous coa intención de chegar a unha definición común: “Morphological urban area” (MUA) e “Functional urban area” (FUA); a primeira expresa a continuidade espacial e a segunda o carácter polinuclear, plurifuncional e autónomo que adquire un área metropolitana ao verse sobrepasada pola extensión do seu radio de acción e a incorporación de outros centros. Neste artigo usamos “área metropolitana” e “área urbana” ao falar das relacións entorno a un único concello central, como Coruña ou Vigo, e definimos como “rexión funcional urbana” ou “rexión urbana” un ámbito máis extenso como Coruña-Ferrol, ou Vigo-Pontevedra, como se pode ver nas imaxes do libro de Dalda, J.L., G. Docampo, M., G. Harguindey, J.,

“Cidade difusa en Galicia”. Ed. Xunta de Galicia 2005.

[v] O termo “entre-cidades” foi usado por Thomas Sieverts no seu libro “Entre-ville, une lecture de la Zwischenstadt”. Ed. Parenthèses 2004. Eiqui recollemos a súa idea de prestar atención ao territorio suburbano que hoxe sirve de residencia da meirande parte da poboación metropolitana, unha “cidade” fora da cidade, sen planificación, onde se entremezclan as economías locais e rexionais.

[vi] Para definir “modelos territoriais” precisamos delimitar os ámbitos funcionais das dinámicas territoriais; a definición do límite é bastante imprecisa nas zonas de fronteira pero non o contido das actividades que fan das áreas metropolitanas e rexións urbanas ámbitos produtivos singulares no seu territorio, como o define Antonio Serrano Rodríguez no artigo “El modelo territorial europeo. Tendencias para el siglo XXI y sus implicaciones en el modelo territorial español”, revista URBAN nº8. http://www.aq.upm.es/Departamentos/Urbanismo/publicaciones/urban1.html

[vii] Hoxe en día en Europa, expertos e profesionais apoian unha maior integración da gobernanza e xestión a nivel local e rexional para garantir unha maior efectividade no seu desenrolo e competitividade. Varios casos de estudio a nivel europeo sobre a importancia das áreas metropolitanas e o seu goberno poden observarse no artigo “Joining Forces. Metropolitan governance & competitiveness of european cities”. URBACT European programme for sustainable urban development 2012,

www.urbact.eu

[viii] Un análise da estrutura e forma de goberno das Areas Urbanas europeas achegase no artigo elaborado polo Servei d´Estudis Territorials de la Mancomunitat de Municipis de l´Area Metropolitana de Barcelona “Aglomeraciones metropolitanas europeas” publicado no nº 50 revista Papers 2009.

http://www.iermb.uab.es/htm/revistaPapers_numeros.asp

[ix] A rápida transformación do sistema urbano español cara a descentralización demográfica e das actividades urbanas, a súa dimensión supramunicipal, a xestión dificultada pola fragmentación administrativa e do planeamento físico, a incompatibilidade entre os planes estratéxicos metropolitanos e locais, e a dificultade de financiación das cidades centrais pola provisión de servizos e infraestruturas aos concellos limítrofes son tratadas no artigo de Oriol Nello “Las grandes ciudades españolas: dinámicas urbanas e incidiencias de las políticas estatales” nº 27 revista Papers 1997, http://oriolnello.blogspot.com.es/p/articles.html; e afondando máis influenza da accesibilidade e mobilidade nos procesos de extensión da urbanización no libro “La ciudad Metropolitana en España: Procesos urbanos en los inicios del siglo XXI”. Ed. Aranzadi 2010.

[x] “Manifiesto por una nueva cultura del territorio”. Colegio de Geógrafos e a Asociación de Geógrafos Españoles 2006,

http://nuevaculturadelterritorio.wordpress.com/acerca-de/

[xi] Institute for International Urban Development www.i2ud.org

[xii] Vigier, F., Driscoll, J., Lee-Chuvala, C., “Ad hoc regionalism: Managing growth through spatial planning – Learning from the American experience”, in Journal of Cross Border Studies of Ireland, No. 1, Spring 2006

[xiii] Máis información sobre as actividades do RPA na web: www.rpa.org

[xiv] Máis información sobre as actividades do MAPC na web: www.mapc.org

[xv] Máis información sobre as actividades do DRGC na web: www.drcog.org

[xvi] Vigier, F., Driscoll, J., Lee-Chuvala, C., “Ad hoc regionalism: Managing growth through spatial planning – Learning from the American experience”, in Journal of Cross Border Studies of Ireland, No. 1, Spring 2006

[xvii] Minneapolis- St. Paul Metropolitan Council “Fiscal disparities law seen as a big asset for Twin Cities area”, Newsletter, October 2012:

http://www.metrocouncil.org/newsletter/planning2010/FiscalDisparitiesOct4.htm

[xviii] Máis información sobre as actividades do MSPMC na web:

www.metrocouncil.org

Antonio Garcia Fernandez, area metropolitana, Ciudad, Elda Solloso, Fundación Barrié, Galicia, Jose A. Cachaza, Metropolitanizar, revista GRIAL, Toni Garcia, urbanismo, urbanizacion